Non solo opportunità. I punti deboli del Pnrr italiano …. Il successo del nostro Recovery è condizione necessaria per il buon esito del piano Ue. Un’analisi di quattro possibili criticità

Non solo opportunità. I punti deboli del Pnrr
italiano ….
Il successo del nostro Recovery è condizione necessaria per il buon
esito del piano Ue. Un’analisi di quattro possibili criticità

di Luiss School of Government
L’attualità politica, economica e giuridica vista dai docenti e ricercatori della Luiss SoG
(Policy brief della Luiss School of Government a cura di Marcello Messori, professore di
Economia, Luiss Guido Carli)
Ho già avuto modo di soffermarmi in varie sedi sulle grandi opportunità che si
sono aperte, per l’economia e la società italiana ed europea, grazie ai
finanziamenti straordinari di “Next Generation-EU” e, in particolare, del suo più
importante programma, il “Recovery and Resilience Facility” (RRF). È stato
anche già detto molto sui rilevanti impegni che l’Italia si è assunta con il suo
“Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (PNRR) che, come nel caso dei
Piani di tutti gli altri stati membri dell’Unione Europea (UE), ha specificato i
progetti (ossia la combinazione di riforme, investimenti pubblici e sostegno
agli investimenti privati) da finanziare con i fondi del RRF e da attuare entro il
2026 in tempi e con modalità predefinite e vincolanti.
Queste analisi hanno chiarito che, specie nel caso dei maggiori beneficiari dei
prestiti e dei trasferimenti europei (quali l’Italia), il successo nella realizzazione
dei Piani nazionali innescherebbe processi di convergenza economica e
sociale all’interno della UE con un conseguente aumento dei tassi di crescita
del PIL, correzioni dei principali squilibri macroeconomici in essere e riduzione
delle disuguaglianze. Inoltre, per la UE nel suo complesso, la piena attuazione
dei PNRR getterebbe le basi per l’ambiziosa transizione ecologica e digitale
che è stata il fondamento del programma della Commissione europea,
presieduta da Ursula Von der Leyen, e che è diventata l’obiettivo centrale del
RRF. Infine, nel lungo periodo, la temporanea centralizzazione della politica
fiscale indotta da “Next generation-EU” potrebbe diventare il primo e cruciale
tassello per un accentramento permanente della politica fiscale a livello
europeo e per il connesso compimento dell’integrazione europea.
Tali prospettive impongono di esaminare con grande attenzione i potenziali
punti deboli dei PNRR degli Stati membri, al fine di rendere possibili correzioni
precoci minimizzando così la probabilità di incidenti nell’attuazione che
potrebbero compromettere il raggiungimento degli obiettivi strategici sopra
elencati. Come è noto, l’Italia è lo Stato della UE che beneficia del maggior
ammontare assoluto di finanziamenti europei ed è l’unico grande Paese ad
avere previsto il completo utilizzo di questi finanziamenti (sia in forma di
prestiti che di benefici). Pertanto, il successo del PNRR italiano è una
condizione necessaria per il successo del RRF; e l’esame dei punti deboli dei
progetti italiani assume grande importanza. Ecco perché, in quanto segue,
non prendo in considerazione gli aspetti positivi del nostro PNRR ma insisto
su quattro criticità che richiedono una specifica attenzione e sollecitano
qualche ridefinizione.
Gli impatti sottovalutati della transizione ecologica e digitale
Le modalità della transizione ecologica e digitale, disegnate dal RRF,
comportano sfide molto impegnative per tutti i Paesi coinvolti. Basti
considerare che, per ridurre i ritardi nell’innovazione digitale della UE rispetto
agli Stati Uniti e alla Cina, per soddisfare il taglio del 55% nelle emissioni di
CO2 entro il 2030 e per azzerarne l’impatto entro il 2050, sarà necessario
attuare una radicale riorganizzazione dei processi produttivi europei fondata
sull’accelerata sostituzione di quote ingenti di capitale fisso e sull’uso di
risorse umane con nuove specializzazioni. Prova ne sia che il RRF impone
che il perseguimento degli obiettivi “verdi” e digitali assorba, come minimo,
poco meno del 60% delle risorse complessive del programma; e, sommando
a questa quota le spese connesse da destinare alla formazione e
riqualificazione della forza lavoro e all’inclusione sociale, si ha che molto più
dei 2/3 delle risorse del RRF sono destinate alla transizione e a fattori
contigui. Nonostante tale concentrazione allocativa, è stato calcolato che i
finanziamenti europei saranno in grado di coprire una parte modesta degli
investimenti e delle spese correnti richieste. Fra il 2022 e il 2026, il settore
privato dovrebbe infatti mobilizzare un quintuplo delle risorse allo scopo offerte
dal RRF.
La dimensione della sfida è stata finora sottovalutata dai governi nazionali.
L’impennata nei prezzi delle materie prime e le interruzioni nelle catene
internazionali del valore dovute alla pandemia appaiono come la punta di un
iceberg. Le tensioni inflazionistiche del post-pandemia sono, infatti, indicatori
di cambiamenti più strutturali che portano a irreversibili ricomposizioni
dell’offerta e della domanda aggregate e a ulteriori polarizzazioni nella
distribuzione dei redditi e delle ricchezze. Se si proponesse di gestire
sconvolgimenti di questa portata rallentando i processi di transizione, la UE si
condannerebbe a una posizione marginale sul piano internazionale. Essa
rimarrebbe, infatti, schiacciata dall’aggressiva competizione tecnologica fra
Stati Uniti e Cina e risulterebbe incapace di valorizzare i suoi indubbi vantaggi
sul terreno dell’ambiente, della regolamentazione e del welfare state.
Le specificità italiane
Quanto detto vale, in particolare, per l’Italia. Il nostro Paese gode di posizioni
di vantaggio comparato rispetto alla già eccellente media della UE e dell’euro
area in termini di “economia circolare” e di energie sostenibili. Tuttavia, gli
obiettivi del RRF e – almeno in parte – del nostro PNRR sottolineano che
l’economia italiana deve superare almeno tre fattori di grave debolezza.
In primo luogo, a fronte di un nucleo di attività sulla frontiera dell’innovazione
tecnologica, la maggior parte delle imprese italiane è di piccola o piccolissima
dimensione e ha un’organizzazione produttiva tradizionale, che negli ultimi
venti anni ha comportato una stagnazione nelle varie forme di produttività; ciò
vale soprattutto per il settore dei servizi ma riguarda anche componenti
rilevanti del settore manifatturiero. Pertanto, se vuole misurarsi con la
transizione digitale e ripristinare un’adeguata dinamica della produttività, gran
parte delle imprese italiane deve attuare processi di aggregazione e di
ristrutturazione molto più profondi di quelli richiesti in altri grandi Paesi
dell’euro area. Per giunta, anche una quota del ristretto numero di imprese
italiane di eccellenza dovrà misurarsi con costose riconversioni produttive.
Basti pensare a quelle imprese, operanti nei comparti della meccanica di
precisione o in comparti contigui, che presiedono fasi produttive ad alto
contenuto tecnologico nelle catene internazionali ed europee dell’automotive e
che dovranno misurarsi con il passaggio alla produzione di auto elettriche.
In secondo luogo, ancor più degli altri grandi Paesi dell’euro area, l’Italia ha
mercati finanziari non-bancari sottodimensionati. La schiacciante maggioranza
delle imprese italiane ha una struttura finanziaria incentrata
sull’autofinanziamento e sul debito bancario; nonostante la sua recente e forte
crescita, il mercato dei corporate bond è ancora sottodimensionato; i mercati
azionari coinvolgono un ristretto numero di imprese private nazionali; gli
investitori istituzionali sono deboli e hanno allocazioni di portafoglio molto
prudenziali. Una tale articolazione finanziaria, che si accompagna ad assetti
proprietari incentrati sulla figura dell’imprenditore capo-famiglia, è inadeguata
per rendere disponibili le risorse necessarie alle ristrutturazioni, aggregazioni
e innovazioni tecnologiche. Ne deriva che la già difficile scommessa di
realizzare gli investimenti pubblici, inseriti nel PNRR, si combina con un
insufficiente sostegno agli ingenti investimenti privati che sarebbero necessari
per completare cambiamenti così profondi.
Infine, il mercato italiano del lavoro è caratterizzato da uno dei più bassi tassi
di attività fra i Paesi economicamente avanzati; per giunta, la domanda di
lavoro penalizza i giovani e le figure a più elevata professionalizzazione e
l’offerta di lavoro denuncia una forte incidenza di lavoratori maturi o anziani
con competenze tradizionali e di lavoratori con bassa educazione e con basse
qualifiche. A fronte delle radicali riorganizzazioni produttive imposte dalle
transizioni “verde” e digitale e sopra accennate, queste caratteristiche della
domanda e dell’offerta di lavoro causano “colli di bottiglia” molto distorsivi.
Il PNRR italiano riconosce le tre debolezze esaminate nel disegno delle
riforme generali che si propone di realizzare. Tuttavia, diversamente da
quanto sarebbe auspicabile, non alloca risorse significative per incentivare la
ristrutturazione dell’apparato produttivo nazionale e per facilitare una
maggiore articolazione dei mercati finanziari. Per giunta, oltre a essere
quantitativamente insufficienti, le risorse destinate all’educazione dei giovani e
alla formazione e riqualificazione dei lavoratori non rispondono a disegni ben
definiti e sistematici.
Debito e spesa pubblica
Le ultime considerazioni potrebbero suggerire che il Governo italiano si sia
scontrato con vincoli quantitativi stringenti. Al contrario, sia nella gestione
della pandemia che nella stesura del PNRR e di iniziative normative nazionali,
l’Italia ha puntato – forse inevitabilmente, dato l’impatto della pandemia – su
forti e poco selettivi incrementi della spesa pubblica al fine di sostenere i
redditi delle imprese e delle famiglie. Così, nonostante il già abnorme livello
nel rapporto fra debito pubblico e PIL preesistente alla pandemia, il nostro è
stato il Paese membro dell’euro area che ha fatto segnare il maggior
incremento di tale rapporto nel 2020. Inoltre, come si è già ricordato, l’Italia è il
maggiore beneficiario del RRF (con circa il 28% del totale dei fondi a
disposizione) e ha scelto – diversamente da tutti gli altri grandi Paesi dell’euro
area – di utilizzare non solo i relativi benefici (69 miliardi di euro ai prezzi di
fine 2018) ma anche l’intero ammontare dei relativi prestiti (122,5 miliardi
sempre ai prezzi di fine 2018). Infine, il Governo italiano ha costituito un
Fondo nazionale aggiuntivo per oltre 30 miliardi di euro e ha varato un
Documento di economia e finanza (DEF) e una proposta di Legge di bilancio
che prevedono consistenti spese pubbliche in disavanzo.
Se tale ingente ammontare di risorse sarà effettivamente erogato dalla UE
(per la parte di sua competenza) ma non sarà utilizzato dall’Italia in modo
efficace ed efficiente, dopo il 2023 il rischio è di ritrovarsi con un Paese che
sarà ancora più indebitato ma che non avrà rafforzato il proprio tasso
potenziale di crescita. Questa eventualità è molto preoccupante perché, in
quell’anno, verranno reintrodotte – pur se in forma rivista – le regole fiscali
europee riguardanti i bilanci nazionali e vi sarà un rallentamento (se non un
cambiamento di segno) nella politica monetaria espansiva attuata negli ultimi
sette anni dalla Banca centrale europea. Ciò rende ancora più necessario
superare la prima criticità del PNRR italiano, che è stata segnalata alla fine
del precedente paragrafo; e richiede l’individuazione di un punto di equilibrio
fra sostegno alla crescita economica e riequilibrio dei conti pubblici, così da
evitare che la dinamica del debito e della spesa pubblica si configurino come
un secondo fattore di criticità.
L’attuazione delle riforme generali e dei progetti specifici
Le considerazioni appena svolte sottolineano quanto sia dirimente un’efficace
utilizzazione delle risorse del PNRR per il futuro dell’Italia. Al riguardo, va
ricordato che il Governo Draghi ha scelto – a mio avviso, correttamente – di
dedicare le prime fasi del PNRR soprattutto al varo delle riforme generali e di
riservare i più consistenti investimenti pubblici o incentivi agli investimenti
privati a fasi successive. Questa scelta, difforme da quella di Paesi come la
Germania, è giustificata dal fatto che, in Italia, è necessario attenuare le
inefficienze della burocrazia e di molte istituzioni (inclusi i mercati e la
giustizia) prima di allocare risorse in investimenti che sarebbero – altrimenti –
bloccati o depotenziati a causa di tali inefficienze. È quindi positivo che, nelle
scorse settimane, si siano avviate molte delle riforme generali (relative alla
giustizia, alla concorrenza, al sistema fiscale, e così via) che erano state
inserite nelle prime fasi del PNRR italiano o in protocolli a esso collegati. Ciò
consentirà all’Italia di rispettare i primi impegni verso la Commissione europea
(in termini di obiettivi quantitativi parziali e di traguardi qualitativi) e di
incassare, così, la seconda tranche dei fondi europei del RRF (dopo quella,
pari al 13% del totale, ottenuta a fronte dell’approvazione del PNRR da parte
del Consiglio UE). Il fatto è che il Governo italiano ha approvato le linee-guida
di tali riforme mediante leggi-delega; e che il rimando a deleghe, per quanto
necessario e inevitabile nel breve periodo, non va assimilato all’attuazione
delle riforme. Il punto è di fondamentale importanza perché i ritardi,
accumulati anche di recente dal nostro Paese rispetto al varo dei decreti
attuativi e all’effettiva applicazione delle relative norme, sono molto lunghi e
talvolta irrecuperabili. Pertanto la terza criticità, che pesa sul PNRR italiano, è
che le riforme non incidano sull’effettivo funzionamento della nostra burocrazia
e della nostra giustizia e sulle strutture di mercato.
Questa criticità non riguarda solo la valutazione europea rispetto al grado di
attuazione delle riforme incluse nel PNRR italiano. Anche se la Commissione
non bocciasse nel medio periodo una nostra riforma a causa del suo
inadeguato grado di realizzazione, tale inadeguatezza determinerebbe
comunque un alto rischio di inefficiente allocazione delle risorse europee da
parte dell’Italia. Infatti, delle due l’una: o il Governo italiano ha sbagliato a
posporre una parte significativa degli investimenti a una fase successiva alle
riforme, oppure l’attuazione e l’applicazione di quelle riforme sono la
condizione necessaria per il successo del nostro PNRR. L’evidenza empirica
avalla la seconda ipotesi. Molti dati suggeriscono che il susseguirsi di fasi di
recessione (più pesanti della media dell’area) e di quasi-stagnazione
dell’economia italiana nell’ultimo ventennio vada attribuito al basso potenziale
di crescita che ha caratterizzato il nostro sistema produttivo anche a causa
delle inefficienze ambientali; e le riforme possono essere molto utili per
rimuovere, almeno in parte, tali “esternalità” negative.
La criticità, che deriverebbe dalla mancata attuazione delle riforme generali
approvate nelle loro linee-guida, trova un complemento nell’ambigua
ripartizione dei compiti per l’effettiva realizzazione dei progetti del PNRR
italiano. Come è noto, molti di questi progetti (costituiti, in genere, dalla
combinazione di riforme e investimenti) sono affidati al ministero competente
per materia. Spesso il ministero non ha, tuttavia, il compito di attuare
direttamente le varie parti dei progetti. Seguendo le procedure vigenti, esso è
chiamato ad assegnare ciascuna di quelle parti alle regioni, agli enti locali
oppure a imprese o ad altri operatori di mercato. La tendenza dei ministeri,
che può essere desunta da esplicite dichiarazioni pubbliche, è di considerare
assolta la propria funzione (e, dunque, completati i progetti di competenza)
una volta che tutte le componenti di quei progetti sono state assegnate
all’esterno e le relative poste finanziarie sono state iscritte nei budget. Come
mostra la storia recente (e tutt’altro che esemplare) dell’utilizzo italiano dei
Fondi strutturali europei, il nostro Paese si è distinto per la sua incapacità di
accedere a una quota consistente di quei fondi, che pure sono finanziati a
progetto e non a risultato (come succede col PNRR). Questa semplice
constatazione raccomanda un attento controllo, in corso d’opera (come si
suole dire), della fase di attuazione di ogni singola parte dei progetti del PNRR
italiano da parte di strutture centrali e pubbliche.
Governance: le carenze di monitoraggio
Il Governo italiano ha predisposto vari centri di controllo rispetto all’attuazione
delle diverse fasi del PNRR sia presso la Presidenza del Consiglio che presso
il Ministero dell’Economia e delle Finanze (e altri ministeri). Come risulta
evidente da un esame anche superficiale del funzionigramma del PNRR
italiano, la divisione delle competenze
e dei compiti è piuttosto ridondante; dunque, non è auspicabile aggiungere
presidi rispetto a quelli esistenti. Residua tuttavia un problema rilevante: i
centri di sorveglianza, oggi operanti, effettuano sostanzialmente controlli ex
ante sulla conformità dei progetti e controlli ex post sulla realizzazione dei
progetti e sulla rendicontazione dei relativi costi; è invece carente un
monitoraggio in corso d’opera che segnali, nel più breve tempo possibile,
ritardi o distorsioni di attuazione. L’insufficiente attenzione ai processi di
monitoring individua la quarta criticità del PNRR italiano. Si tratta di una
carenza rilevante, considerato che è decisivo percepire in via pressoché
immediata eventuali problemi di attuazione dei diversi progetti al fine di evitare
il blocco (anche solo parziale e temporaneo) nell’erogazione dei fondi europei
del RRF.

FONTE – HUFFPOST