Il fermento delle città intermedie. Nuovi percorsi di sviluppo sostenibile e di coesione sociale e culturale

Il fermento delle città intermedie. Nuovi
percorsi di sviluppo sostenibile e di coesione
sociale e culturale

Le città intermedie sono un’opportunità per sperimentare forme innovative
di partecipazione in risposta ai bisogni presenti sui territorio. È quanto
emerge dal volume “L’Italia policentrica. Il fermento delle città intermedie”
recentemente pubblicato da FrancoAngeli, in cui si analizzano esperienze
inedite nelle politiche di sviluppo locale.
di Marianna Chirivì
In Italia la costituzione delle città metropolitane ha aperto un nuovo
scenario nell’organizzazione dei territori e sollecita non pochi interrogativi su
quei centri urbani che si collocano tra le città metropolitane e una vasta area
di comuni non metropolitani, sulle cosiddette città di medie dimensioni o città
intermedie come si definiscono nel volume L’Italia policentrica. Il fermento
delle città intermedie a cura dell’Associazione Mecenate 90 in collaborazione
con l’Ufficio Studi dell’Anci e Cles S.r.l., edito da FrancoAngeli (2020).
Le città di medie dimensioni rappresentano un’armatura importante del nostro
Paese in termini di ricchezza di risorse, di qualità del tessuto produttivo, di
patrimonio sociale e culturale e si rivelano come ecosistemi dinamici,
alternativi alla congestione delle aree metropolitane. Tuttavia, l’attenzione
delle politiche pubbliche alla questione urbana sembra essere polarizzata da
una parte sulle aree metropolitane – definite dalla legge 56/2014 (cosiddetta
legge Delrio) – considerate come modello di sviluppo urbano e, dall’altra, sulle
cosiddette aree interne, aree montane e collinari poco abitate e molto distanti
dai centri urbani, strutturalmente più deboli e a rischio di progressivo
abbandono e declino economico. Una prospettiva che ha orientato l’utilizzo
delle risorse pubbliche soprattutto a favore delle città metropolitane (PON
Metro) e delle aree interne (Strategia Nazionale per le Aree Interne).
Nel mezzo le città di medie dimensioni – che fino ad oggi non hanno goduto di
una Strategia nazionale – la cui rilevanza troppo spesso ha finito per essere
offuscata dalla presenza ingombrante delle città metropolitane, disperdendo
nei fatti le opportunità che questi territori possono offrire. C’è una diffusa
letteratura che ha contribuito a identificare le città metropolitane come gli
insediamenti virtuosi o naturali dell’innovazione in ambito produttivo, culturale
e sociale. Luoghi elettivi, quasi per definizione, della creatività e
dell’innovazione, trascurando il fatto che l’innovazione non ha
necessariamente luoghi elettivi ma è ramificata e diffusa. Sembra che non si
colgano le trasformazioni, i cambiamenti e le innovazioni che hanno
caratterizzato molte delle città intermedie, seppure in forme e con intensità
diverse.
A partire da questo quadro nasce l’impegno dell’Associazione Mecenate 90 di
realizzare un Rapporto sulle città di medie dimensioni, o come si definiscono
nel volume città intermedie, nell’interesse di esplorare quell’articolata rete di
città medie diffuse sul territorio nazionale e nell’esigenza di interrogarsi sulle
nuove progettualità e sui nuovi percorsi di sviluppo, soprattutto nell’ottica di
una sostenibilità sociale ed ambientale.
I contenuti del Rapporto
Il volume accoglie gli esiti di un lavoro di ricerca – precedente alla diffusione
della pandemia da Covid-19 – che si propone di offrire una base di
conoscenza più ravvicinata dei territori, utile per comprendere le direzioni di
sviluppo del Paese alla luce di alcuni cambiamenti intervenuti negli ultimi dieci
anni. In particolare: (i) le modifiche dell’assetto amministrativo nazionale che
hanno fatto seguito all’istituzione delle città metropolitane; (ii) le dinamiche
demografiche che hanno comportato un aumento degli squilibri sociali; (iii) i
processi di cambiamento indotti dalla globalizzazione e dalla lunga fase
recessiva che ha fatto seguito alla crisi economica del 2008.
Nell’insieme cambiamenti che producono non pochi effetti a livello locale,
alimentando fratture e diseguaglianze sociali e mettendo in crisi il rapporto tra
cittadini e Istituzioni. Nei fatti, le conseguenze che le trasformazioni hanno
avuto in termini sociali rappresentano, per i governi locali, un banco di prova
cruciale riguardo alla capacità di coniugare in maniera sostenibile diritti sociali
e sviluppo economico. A partire da questo scenario si è posta l’esigenza di
capire come le città intermedie si attrezzano rispetto alle opportunità o alle
sfide o ai rischi prodotti dai processi di mutamento; quali opportunità hanno
per svolgere un ruolo autonomo per lo sviluppo sociale ed economico del
Paese, alla luce di una più globale sfida che coniuga dimensione urbana e
sviluppo sostenibile; quali percorsi di sviluppo locale intraprendono e quali
modelli di governance prefigurano per il futuro a seguito dei cambiamenti
intervenuti con le recenti riforme istituzionali. Una tale complessità di aspetti è
stata affrontata mediante un approccio di analisi quanti-qualitativa,
nell’esigenza di affiancare alla produzione di statistiche uno sguardo più
approfondito sulle dimensioni plurali che contraddistinguono la vita sociale,
economica, politica e culturale delle singole realtà territoriali.
Il volume si articola in due parti. La prima parte presenta una rassegna dei
temi che hanno accompagnato gli studi e le riflessioni sulle città, a partire dai
contenuti del dibattito che si è sviluppato a livello europeo. Successivamente
si evidenziano le procedure e i criteri adottati per l’individuazione di un
universo di città di medie dimensioni e si offre un’analisi di contesto
prendendo a riferimento la dimensione demografica e quegli indicatori che
possono favorire una lettura analitica della vivibilità dell’ambiente urbano,
della vivacità del tessuto sociale, culturale e turistico e della vitalitàdel tessuto
economico-produttivo. All’individuazione e all’analisi dell’universo delle città
intermedie, circoscritto con indicatori statistici, si affianca un’analisi più
articolata che accoglie gli esiti di un’indagine qualitativa condotta su dieci città
selezionate tra le altre città intermedie – Ascoli Piceno, Benevento, Cosenza,
Foligno, Lecce, Parma, Pordenone, Ragusa, Rieti e Varese – e collocate
geograficamente in aree diverse del Paese.
La prima parte del volume si chiude anticipando una lettura interpretativa degli
esiti del confronto che gli autori hanno avuto nelle dieci città con alcune figure
apicali del mondo istituzionale e del Terzo Settore, del mondo
economico-imprenditoriale e della cultura. La seconda parte del volume
raccoglie gli abstract dedicati alle città selezionate e contiene le questioni
nodali che caratterizzano le politiche realizzate o progettate nei singoli
contesti, rispetto alle dimensioni della governance, del welfare e degli aspetti
caratterizzanti il tessuto produttivo e quello culturale.
Perché un Rapporto sulle città di medie dimensioni?
Alla luce dei cambiamenti che hanno investito negli ultimi dieci anni la realtà
istituzionale, sociale, culturale ed economica delle città è nata l’esigenza di
comprendere quali modelli di governance contribuiscono o possono favorire
processi di sviluppo innovativo, quali strumenti e pratiche di governo oggi si
rendono possibili per innescare e/o ridefinire politiche declinate con la
contemporaneità e con uno sguardo al futuro.
I termini chiave che hanno guidato l’analisi sono: cambiamento e governance.
La riflessione parte dalla constatazione che i processi di cambiamento che
hanno investito la realtà istituzionale, la realtà sociale, la realtà culturale ed
economica del nostro Paese non hanno agito con la stessa velocità nei diversi
territori e non sempre hanno innescato processi innovativi; quantomeno
hanno avuto differenti ricadute sulle diverse dimensioni della vita urbana, da
quella demografica a quelle che più propriamente definiscono il tessuto
socio-culturale e produttivo.
In questa prospettiva, il lavoro è orientato a capire da un lato la natura, la
direzione e la dimensione dei cambiamenti; dall’altro la governance di tali
processi e quali nuove regole definiscono la partecipazione o l’assenza, la
centralità o la marginalità sulla scena dello sviluppo locale dei soggetti
protagonisti della realtà sociale, culturale ed economica delle città.
Individuazione e selezione delle città intermedie
Le città di medie dimensioni rappresentano il punto di partenza e l’obiettivo
base del lavoro di ricerca. Non mancano in Italia esempi di città di medie
dimensioni – altre dalle città metropolitane – che hanno sviluppato un’offerta
urbana di servizi e di beni per i cittadini e le imprese, mostrandosi
economicamente vitali, culturalmente vivaci e socialmente vivibili. Per
l’individuazione dei criteri utili a circoscrivere l’universo delle città intermedie si
è proceduto nell’idea che per caratterizzare una condizione urbana non è
sufficiente affidarsi alle caratteristiche morfologiche di una città, alla sua
dimensione territoriale in termini di densità e perimetrazione fisica ma appare
altrettanto utile specificare anche la sua dimensione socio-economica o quei
caratteri adeguati a rappresentarla come un luogo con funzioni urbane di un
certo rilievo.
In questa prospettiva sono state individuate 161 città intermedie
ricomponendo la geografia territoriale del nostro Paese e considerando: (i) il
nuovo quadro istituzionale che ha fatto seguito alla legge n. 56 del 7 aprile
2014, in materia di Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni (c.d. legge Delrio); (ii) la dimensione demografica
individuando, mediante stima statistica, una soglia demografica – pari a oltre
24 mila residenti – coerente con la scala dimensionale dei comuni italiani; (iii)
le caratteristiche funzionali dell’agglomerato urbano definite sulla base della
capacità di offrire servizi di base (istruzione, assistenza sanitaria e mobilità);
(iv) gli aspetti qualificanti la città in termini di ospitalità in chiave turistica
(capacità ricettiva in termini di posti letto) o come centro di un Sistema Locale
del Lavoro con specializzazione produttiva prevalentemente manifatturiera.
In breve, per caratterizzare l’universo di riferimento, oltre al criterio
demografico e a quello funzionale descritto dalla presenza e/o accessibilità ai
servizi di base, sono stati adottati quali ulteriori elementi di selezione la
vocazione turistica e la vocazione manifatturiera.
Dimensioni tematiche ed esiti dell’indagine
Gli assi tematici che hanno guidato l’indagine qualitativa sulle 10 città – Ascoli
Piceno, Benevento, Cosenza, Foligno, Lecce, Parma, Pordenone, Ragusa,
Rieti e Varese – sono: la governance, il welfare locale, il tessuto culturale e il
tessuto produttivo. Il confronto avuto con le figure apicali del mondo
istituzionale, del mondo economico-imprenditoriale, della cultura e del Terzo
Settore delle dieci città oggetto di studio è stato organizzato avendo a
riferimento gli argomenti predisposti in differenti tracce di intervista coerenti
con le responsabilità e il ruolo ricoperto dai soggetti intervistati e con i domini
tematici presi in considerazione. Più in dettaglio, gli argomenti messi in campo
hanno riguardato i modelli e le strategie di governance, il sistema del welfare
locale e dell’offerta culturale, l’Agenda urbana, l’Agenda digitale e
l’e-government, le realtà produttive e quelle delle emergenti startup innovative.
Nell’insieme, gli esiti del confronto avuto con gli interlocutori evidenziano
come le dieci città oggetto dell’indagine sembrano essere accomunate dalla
necessità di cercare risposte possibili alle cosiddette sfide globali, seppure
con identità, bisogni e problemi specifici legati alla cultura, alla storia o alla
natura del territorio. Ciascuna si misura con le condizioni sociali, economiche
e culturali di partenza ovvero con i margini possibili per perseguire visioni di
futuro rispetto ai bisogni concreti da affrontare. E se ognuna scandisce modi e
forme differenti di delineare obiettivi, tutte si sforzano di avere un progetto e di
individuare i percorsi necessari per realizzarlo. Le città attraversate dagli
autori esprimono peculiarità, vocazioni e potenzialità differenti che si
intrecciano con altrettante differenti caratteristiche socio-economiche,
demografiche, territoriali, amministrative e urbanistiche. Vi sono contesti più
innovativi e avanzati dal punto di vista economico e della ricerca scientifica e
contesti che si distinguono per una gestione più sostenibile delle risorse
naturali e del ciclo dei rifiuti. Città più attrattive per una maggiore offerta
turistica o di servizi alla cittadinanza e città con maggior degrado edilizio e
abitativo. Da questo punto di osservazione si delinea uno scenario frastagliato
ma con una capacità di rappresentare configurazioni possibili del proprio
futuro che neutralizza le differenze prodotte mediante ranking.
Una lente sul welfare locale
Con riferimento al welfare locale, emerge come le dieci città ricalcano una
storia nota e comune ad altre città del nostro Paese: una riduzione delle
risorse e un ridimensionamento dei servizi a fronte di una mutata domanda
sociale. Uno scenario che si traduce in una concreta difficoltà a pensare
politiche capaci di gestire la copiosità e l’eterogeneità dei bisogni emergenti
nel tessuto sociale. Si confermano criticità perduranti sia sul versante dei
bisogni che delle risposte, ad eccezione di interventi di tipo puramente
assistenziale come l’erogazione dei buoni spesa a sostegno dei canoni per
l’affitto o per le utenze. Sotto questo aspetto le città prese in considerazione
mostrano molti aspetti comuni. E tutte indistintamente fanno affidamento
sull’operato delle associazioni di volontariato, spesso della Caritas, e
sull’intervento delle Fondazioni bancarie – laddove presenti –che, nei fatti,
svolgono una vera e propria funzione sussidiaria.
Nell’insieme delineano un sistema di policy piuttosto frammentato che non
favorisce la pianificazione di obiettivi ad ampio respiro e sul versante delle
risposte si offrono come un campo di sperimentazione di nuove forme di
organizzazione e gestione dei sistemi di welfare. Da questo punto di
osservazione si individuano esperienze plurime e diverse che, al di là delle
formule e delle definizioni adottate, si inseriscono in un percorso di soluzioni
più o meno innovative e coerenti con le domande espresse nel tessuto
sociale, seppure all’interno dei vincoli scanditi dagli atti di programmazione e
di spesa disponibili, in relazione alle risorse e agli interventi attivati dai sistemi
regionali.
In questo quadro, emergono esperienze di: housing sociale come nel caso di
Lecce; interventi di mediazione sociale orientati a facilitare lavori di
manutenzione del verde come nel caso di Cosenza o a favorire la convivenza
civile come nel caso di Foligno; ri-funzionalizzazione di spazi dismessi e
vocati alla creazione di una cultura della collaborazione e della condivisione
come nel caso di Ascoli Piceno e Pordenone; laboratori di rigenerazione
urbana come nel caso di Parma; messa a punto di un robusto regolamento sui
beni comuni come nel caso di Ragusa e Benevento; sostegno per attività
culturali e sportive come nel caso di Rieti; pianificazione urbanistica ed edilizia
a valenza sociale e inclusiva come nel caso di Varese. Nell’insieme,
esperienze diverse che chiamano in causa forme innovative di partecipazione
e sottolineano l’impegno delle città di immaginare soluzioni in sintonia con i
bisogni emergenti e in grado di generare risultati positivi per la qualità della
vita delle persone e delle comunità.
Riferimenti
Mecenate 90 (a cura di) (2020), L’Italia policentrica. Il fermento delle città
intermedie, Milano, FrancoAngeli

fonte – percorsi di secondo welfare